«Die Ernüchterung nach dem Ausgabenrausch wird beträchtlich sein»

Was passiert mit dem Bundeshaushalt nach der Corona-Ausgabenorgie? Der Finanzexperte Christoph Schaltegger, der seinerzeit Mitglied der bundesrätlichen Expertengruppe Schuldenbremse war, erklärt die Bedeutung der neuen Verschuldung und zeigt auf, wie sich die Schweiz den künftigen Entwicklungsspielraum bewahren kann. 

Wenn es um Fragen zu öffentlichen Finanzen, Föderalismus, Finanzausgleich oder Steuerpolitik geht, zählt Christoph Schaltegger zu den bekanntesten Experten in der Schweiz. Er ist seit 2010 Professor für Politische Ökonomie an der Universität Luzern. Nach Ökonomiestudium und Doktorat an der Universität Basel hat er bis 2008 als Referent von Bundesrat Hans-Rudolf Merz in der Bundesverwaltung gearbeitet, anschliessend leitete er zwei Jahre als Mitglied der Geschäftsleitung beim Wirtschaftsdachverband Economiesuisse den Bereich Finanz- und Steuerpolitik. Schaltegger hat die verschiedenen Stufen der Unternehmenssteuerreform intensiv kommentiert und bezieht jetzt auch mit Blick auf die finanz- und wirtschaftspolitischen Massnahmen in der Corona-Krise pointiert Stellung. 

 

Herr Schaltegger, National- und Ständerat haben vergangene Woche an ihrer Sondersession Ausgaben in noch nie gesehener Höhe zur Bekämpfung der Corona-Krise beschlossen. Wie beurteilen Sie als Experte für öffentliche Finanzen dieses Vorgehen?

Es ist unbestritten, dass wir in der gegenwärtigen Krise staatliche Massnahmen zur Stützung der Unternehmen und zur Linderung von Arbeitslosigkeit brauchen. Es muss unbedingt vermieden werden, dass es zu einer selbstverstärkenden Negativspirale kommt, sonst gleiten wir in eine wirtschaftliche Depression ab. Der Bundesrat hat dabei zusammen mit den Banken aber längst das Notwendige zur Liquiditätsversorgung der Wirtschaft getan. 

Dann sind zusätzliche Vorkehrungen jetzt gar nicht mehr nötig? 

Doch, was es nun braucht, sind vertrauensbildende Massnahmen. Diese müssen einerseits auf die Öffnung und Offenhaltung der Wirtschaft abzielen und andererseits die Gesundheit der Bevölkerung gewährleisten. Dazu braucht es aber das Vertrauen in die Innovationsfreudigkeit der Menschen und eine Stärkung der gesundheitlichen Krisenprävention. 

Hat das Parlament an der Sondersession in diese Richtung gewirkt?

Kaum. Anstatt die Wirtschaft beim Erwachen durch liberale Reformen und den Abbau von Regulierungen zu unterstützten, scheint die Politik immer mehr das Augenmass zu verlieren. Allzu vieles wird als systemrelevant erklärt und mit Staatsgeldern subventioniert. Das führt zu einer ungesunden Abhängigkeit der Wirtschaft vom Staat, der entsprechend in Zukunft auch in vielen Detailfragen mitreden wird. Das Parlament wirft wichtige ordnungspolitische Grundsätze über Bord und steuert mit voller Kraft auf eine dirigistische Staatswirtschaft zu. Das sind düstere Aussichten.

Die Regierung argumentiert, in der Epidemiebekämpfung müsse man eben vorsichtig agieren.

Der Krisenmodus, wie wir ihn zurzeit erleben, lähmt die Entwicklung des Landes. Die politischen Entscheidungsträger zeigen mehrheitlich ein geringes Vertrauen in die Funktion von Märkten und Preismechanismen, sie ignorieren ökonomische Anreize und glauben, dass sie ohne Reibungsverluste einfach in grossem Stil Geld und Vorteile umverteilen können. Wenn das länger anhält, ist das für die Prosperität und das Wachstum der Wirtschaft fatal. Und wenn wir wirtschaftlich auf diese Weise vor uns hindümpeln, werden wir mittelfristig erstens kaum Spielraum für Zusatzausgaben haben und zweitens gleichzeitig mit der Amortisation der gegenwärtigen Budgetübertreibungen beschäftigt sein.

Wieso gibt es keinen Spielraum für Zusatzausgaben und wieso ist die Amortisation der Schulden nötig? Man kann doch einfach die Schulden steigen lassen.

Nein, der Bundeshaushalt steht ja unter der Kontrolle durch die Schuldenbremse, die Ende 2001 vom Volk angenommen wurde. Damit wurde in der Verfassung festgeschrieben, dass über einen Konjunkturzyklus hinweg die Ausgaben nicht grösser sein dürfen als die Einnahmen. 

Dann verletzen jetzt die jüngsten Ausgabenbeschlüsse diese Schuldenbremse bereits?

Nein. Die Schuldenbremse sieht nämlich eine sehr kluge Funktionsweise vor, damit man in einer Krise entsprechende finanzpolitische Spielräume hat. Klar, grundsätzlich gilt, dass die jährlichen Ausgaben durch die Höhe der Einnahmen begrenzt werden sollen. Aber Erstens werden die für die Ausgaben massgebenden ordentlichen Einnahmen mit einem Konjunkturfaktor korrigiert. Damit erlaubt die Regel in einer wirtschaftlich schwierigen Phase ein Defizit. Zweitens kann in ausserordentlichen Situationen der Ausgabenspielraum erhöht werden. Kaum jemand wird bezweifeln, dass die Corona-Krise aussergewöhnlich ist. Dies gibt dem Bund das Recht, die Ausgaben zur Bekämpfung der Krise als ausserordentlich einzustufen. Die Schuldenbremse hat für den aktuellen Fall also vorgesorgt. Kurzfristig besteht kein Konflikt mit der Verfassungsvorgabe. 

Und längerfristig? Was kommt in den nächsten Jahren auf den Bundeshaushalt zu?

Viele Politiker sind sich in der heutigen Rettungseuphorie wohl nicht bewusst, dass die Schuldenbremse eine Art Gedächtnis hat. Die ausserordentlichen Ausgaben müssten nämlich im Normalfall innerhalb der folgenden sechs Jahre über den ordentlichen Haushalt kompensiert werden. Die Ernüchterung nach dem jetzigen Ausgabenrausch wird also spätestens bei der nächsten Budgetdebatte beträchtlich sein, wenn die Politiker sehen, wie eng die Spielräume geworden sind. 

Dann wird es sicher viele Vorstösse geben, die Amortisationsfrist zu strecken.

Zwar kann durchaus über eine Verlängerung dieser Frist diskutiert werden, aber Spardruck wird gleichwohl entstehen. Selbst in einem sehr günstigen Szenario, in dem die Schweiz bereits 2021 wieder zu einem Wirtschaftswachstum auf Vorkrisenniveau zurückfindet und keine neuen Corona-Belastungen auftauchen, wird man sich völlig umgewöhnen müssen: Die bisher geplanten Zuwachsraten in den verschiedenen Ausgabenposten der Finanzpläne des Bundes werden nicht mehr finanzierbar sein, weil die Einnahmen das schlicht nicht erlauben. Es ist ja gerade das Wesen der Schuldenbremse, dass die Ausgaben sich nach den Einnahmen richten müssen. 

Heisst das, dass die bisherigen Ausgabenpläne Makulatur sind?

Ja, wir werden wieder lernen müssen zwischen den notwendigen und den lediglich wünschbaren Ausgaben zu unterscheiden. Die jüngste Hochkonjunkturphase ohne budgetäre Zielkonflikte, in der es alles vertrug, mit einer Kassenlage, die jeder Interessengruppe jeden Wunsch finanzieren konnte, die ist vorbei.

Werden die Umverteilungskämpfe härter? 

Ja. Aber dass man den Gürtel enger schnallen muss, ist in vielen Bereichen auch eine positive Entwicklung, weil sie die Effizienz erhöht. Reines Mengenwachstum in den öffentlichen Finanzen macht träge und untergräbt das Bemühen um Besseres, es lähmt die Prozessinnovation. Jetzt wird man wieder genauer überlegen müssen, wo man den knappen Franken am ehesten einsetzen soll, um die beste Wirkung zu erzielen.

Aber ist es in einer Ausnahmesituation wie heute überhaupt angebracht, der Schuldenbremse zu gehorchen? Verhindert sie nicht gerade das, was der Staat jetzt tun muss: rasch und umfassend über die Durststrecke hinweghelfen?

Das temporäre Aussetzen ist eine gefährliche Illusion. Schauen Sie sich die Geschichte des Stabilitäts- und Wachstumspakts der EU an. 1996 als Stabilitätsanker des Euro durch den damaligen Finanzminister Theo Waigel vollmundig gelobt, war bereits 2003 von diesem Bekenntnis zur Stabilitätskultur nicht mehr viel zu hören. Die deutsche Volkswirtschaft kämpfte damals mit schwachem Wirtschaftswachstum, steigender Arbeitslosigkeit und steigenden Haushaltsdefiziten. In dieser Situation entschied sich die Regierung Schröder gegen Haushaltskürzungen und damit gegen die Einhaltung des Stabilitäts- und Wachstumspakts. 

Hat die kurzfristige Optimierung der Regierung gewonnen?

Innenpolitisch war die Lage durchaus angespannt: Schröders «Agenda 2010»-Reformen waren gerade bei der eigenen Wählerschaft unpopulär – und mit dem Einleiten eines Defizitverfahrens der EU-Kommission gegen Deutschland stand ein Imageschaden vor der Tür. Der Ausweg wurde also in einer «Flexibilisierung» des Stabilitäts- und Wachstumspakts gesucht, damit «auch bei Überschreitung der 3-Prozent-Defizitgrenze notwendige Wachstumsimpulse gesetzt werden können». Zusammen mit Frankreich, Italien und Griechenland wurde nach diplomatischem Ringen erreicht, dass die Verletzung der Stabilitätskriterien für Deutschland sanktionslos blieb. 

Versprochene Regeln wurden also durch die Politik gebrochen?

Ja, und die Einigung wurde mit den Worten gerühmt: «Wir haben den Stabilitätsanker des Pakts verstärkt[.] [I]n guten Zeiten wird mehr gespart, und die Nachhaltigkeit und Qualität der öffentlichen Finanzen wird stärker in den Vordergrund gerückt». Eine Illusion, wie sich herausstellen sollte. Der Stabilitäts- und Währungspakt war nachhaltig beschädigt – heute ist er ein zahnloses Papierwerk. Das Resultat: Die Finanzhaushalte vieler europäischen Staaten sind in erschreckendem Zustand – Italien ist nur ein Beispiel. Die Geschichte sollte uns also eine Warnung sein. Wenn wir die Schuldenbremse nun beschädigen, wird das mittelfristig nicht folgenlos sein.

Ist die Schuldenbremse eigentlich kurzfristig einfacher einzuhalten als langfristig?

Das kann man im Moment durchaus sagen, denn das grosse Zurückzahlen kommt ja später. Zum Glück haben die Architekten der Schuldenbremse auch dafür vorgesorgt. Mit einer Verlängerung der Amortisationsfrist kann man einer extremen Stresssituation so begegnen, dass der Druck etwas gemildert wird und man doch gleichzeitig im Regelwerk der Schuldenbremse verbleibt. Im Rahmen der Regeln zu bleiben, ist zentral, um die über lange Jahre aufgebaute Reputation der Stabilitätskultur und der Budget-Einhaltung nicht zu beschädigen. 

Wie sehen Sie das Argument, dass ein Aussetzen der Schuldenbremse geboten sei, wenn die jetzige Rezession extrem schwer und lang sei?

Das wäre eine Ausrede. Die schweren Rezessionen sind bereits in der Botschaft zur Schuldenbremse aus dem Jahr 2001 erwähnt. Beim Entwurf des Regelwerks ist für solche Extremsituationen vorgesorgt worden.

Wie werden sich die Staatsschulden Ihrer Ansicht nach langfristig entwickeln?

Kurzfristig werden wir auf Bundesebene wohl eine Erhöhung der Verschuldung um 40 Milliarden Franken oder mehr in Kauf nehmen müssen. Wenn wir im Regime der Schuldenbremse bleiben und die Regeln nicht brechen, wird sich die Verschuldung anschliessend zurückbilden auf das Niveau, das man seinerzeit bei der Einführung der Schuldenbremse hatte.

Wird die Staatsquote der Schweiz wachsen?

Wenn wir die Bundesfinanzen gemäss dem Regime der Schuldenbremse verwalten, dann stabilisiert sich der Anteil der Ausgaben am Gesamtbudget, also die Ausgabenquote, mittel- bis langfristig auf einem bestimmten Niveau. Die Schuldenbremse ist nämlich effektiv eine Ausgabenregel, die besagt, dass sich der Fiskus mit dem auskommen muss, was die Einnahmen hergeben. Damit zeigt sich auch, welche Gefahr bei einer Aussetzung der Schuldenbremse drohen würde. Es würde nämlich bedeuten, dass die Ausgaben mehr oder weniger ungebremst, jedenfalls viel lockerer steigen könnten und wir daraus eine langfristige Erhöhung der Staatsquote zu finanzieren hätten. Steuererhöhungen wären letztlich die unweigerliche Folge davon, da ja alle Staatsausgaben im Prinzip durch die Steuerzahler zu tragen sind. Schulden sind nur aufgeschobene Steuern. 

Sie gelten als Professor Schuldenbremse. Was würden sie heute tun, um diese Einrichtung langfristig zu sichern?

Kurzfristig gilt es unbedingt an der Schuldenbremse festzuhalten. Ansonsten gefährden wir die zukünftigen Möglichkeiten, adäquat auf Krisen zu reagieren. Um aber eine konjunkturelle Abwärtsspirale zu verhindern, kann der Bund jetzt an zwei Stellen ansetzen: Bei der Priorisierung der Ausgaben und bei der Festlegung der Amortisationsfrist für die Corona-Ausgaben. Mittelfristig stellt sich die Herausforderung, wie wir die Schuldenbremse aus der Zeit der kameralistischen Buchführung in ein modernes System der periodengerechten doppelten Buchhaltung überführen.

Wird denn das Rechnungslegungssystems des Staates geändert? 

Ja, dieser Wechsel ist im Gang, und die Schuldenbremse wurde damals ins herkömmliche System eingebaut, es gab ja das neue noch nicht. Nun wird die Rechnungslegung der öffentlichen Haushalte so modifiziert, dass nicht mehr einfach Ausgaben und Einnahmen im Fokus stehen, sondern eher eine Art Erfolgsrechnung mit Kosten und Erträgen sowie einer Bilanz mit Fremd- und Eigenkapital. Es stellt sich die Frage, ob man die Schuldenbremse so ergänzen sollte, dass mit ihr künftig auch der Schutz des Eigenkapitals gewährleistet werden kann, um Krisensituationen und Wirtschaftszyklen abzufedern. Wichtig ist aber das die Ausgabenregel der Schuldenbremse so erhalten bleibt, dass die Politiker sie nicht umgehen oder ausser Kraft setzen können. 

 

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Alex Baur, Redaktor

Kommentare

Max P. Schweizer

19.05.2020|16:56 Uhr

Warum Bundesschulden? Wenn der Bund ausserhalb des Haushalts unter Notrecht mit der Nationalbank einen Fonds mit eigenem Statut von 250 Mrd. schafft und garantiert, dies bei einem Coupon von -1,5 %, und den Betrieb einer "unabhängigen Expertenkommission" mit lediglich einer internen Rekurskommission überlässt, hat doch alles seine Ordnung! Inflation erwartet deshalb niemand und die ungenannten aber vorhandenen juristischen und politischen Risiken müssen politisch adressiert werden. Nur die Kleine Konkordanz im Bund könnte verhindern, dass das Geld zur Anschubfinanzierung der Transformation ...

Adriano Lombardo

17.05.2020|12:28 Uhr

Inflation, Verzinsung usw.?

Werner Widmer

17.05.2020|10:23 Uhr

Die Wirtschaft der liberalen Länder beschädigte sich durch die Massnahmen gegen das Coronavirus selbst. Die Staatskapitalisten mit ihren immensen Vermögen werden zugreifen, weil sie es mit geleiteten Investition im Auftrag ohne viel Aufhebens machen können und die Folgen von der Bevölkerung stillschweigend getragen werden. Gleichzeitig sind diese Volkswirtschaften auch die grössten Kohleverbraucher. Die Klimaaktivisten sind nun abgetaucht und die Diskussionen sind verstummt. Das Virus stammt aus China, gewollt oder zufällig. Wem hilft die Pandemie? Jeder mache sich seine eigene Meinung.

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