Totengräber des Bankgeheimnisses

Wenn das Ausland Druck macht, rückt die Schweiz Daten heraus. Nach diesem Muster konnten Steuerbehörden von Berlin bis Washington immer wieder Erfolge verbuchen. Weil ein Bundesrat nach dem anderen eingeknickt ist.

Von Pierre Heumann

Kein Land unterstütze die Schweiz, deshalb müsse sie nachgeben: Diese lakonische Bemerkung, kürzlich in einer vertraulichen bundesrätlichen Akte verewigt, erklärt den voraus­eilenden Gehorsam, mit dem die Schweiz Stück für Stück das Bankgeheimnis aufweicht. Berlin und London wollen ihre Kassen füllen. Nichts leichter als das. So setzen Deutschland und Grossbritannien die Schweiz kurz unter Druck, und schon lässt sich diese als Steuereintreiberin bei deutschen und britischen Staats­bürger einsetzen, die ein Konto irgendwo ­zwischen St. Gallen und Genf haben. Auch die US-Regierung braucht Geld. Sie holt es sich, wo sie kann – also zum Beispiel bei amerikanischen Kunden der UBS. Jetzt soll Bern dafür sorgen, dass das Bankgeheimnis auch bei anderen Instituten geknackt werden kann. Übers Wochenende wurde bekannt, dass Washington Schweizer Banken erneut mit einem Ultimatum unter Druck setzt, Daten von amerikanischen Kunden preiszugeben. Der US-Fiskus will alle ­Namen von US-Bürgern erhalten, die bei Schweizer Banken sind, und zwar sofort.

Druckversuchen nachgegeben

Eigentlich dürfte der Forderung nicht entsprochen werden. Offiziell gibt es ein Bankkundengeheimnis. Es verbietet, Daten von Kunden an ausländische Behörden auszuliefern. Ausnahmen werden nur beim Nachweis gewährt, dass die Gelder kriminellen Ursprungs sind oder wenn es sich nachweislich um Steuerbetrug handelt. Doch auch für alle anderen ist der Schutz der Privatsphäre bekanntlich nicht mehr wasserdicht. Politiker und Beamte haben sich an der Aufweichung des Bank­geheimnisses beteiligt, indem sie ausländischen Druckversuchen schnell und willfährig nachgegeben haben. Die Verantwortlichen:

Hans-Rudolf Merz, Vorsteher des Eidg. Finanzdepartementes (EFD; 2003 bis 2010): Merz erklärt sich im März 2009 bereit, nicht nur bei Steuerbetrug, sondern auch bei Steuerhinterziehung Amtshilfe zu leisten. Das ermöglicht eine sehr lockere Interpretation des Bankgeheimnisses. Zuvor hatte die Schweiz ausländischen Behörden lediglich bei Steuerbetrug geholfen, ausländischen Fiskalflüchtlingen auf die Spur zu kommen. Bis August 2009 wurde in der Schweiz selbst die betragsmässig grosse und fortgesetzte Steuerhinterziehung nicht als «Steuerbetrug und dergleichen» qualifiziert. Merz ändert das. Er gibt dem Druck der OECD nach und lockert das Bankgeheimnis, weil er Angst hat, von den ­Industrieländern auf die schwarze Liste gesetzt zu werden. In der Folge dient das Musterabkommen mit der OECD als Grundlage für Doppelbesteuerungsabkommen mit zahlreichen Staaten: Ende 2009 sind es bereits ein Dutzend. Ihnen wird erweiterte Amtshilfe in Steuersachen zugesichert.

Eugen Haltiner, Chef der Finanzmarktaufsicht Finma (bis Dezember 2010): Um eine Strafklage gegen die UBS abzuwenden, zwingt die Finma die Grossbank im Februar 2009, den USA rund 300 Kundendossiers auszuliefern. Die Finma wird zu diesem Schritt zwar vom damaligen Bundespräsidenten Merz gedrängt. Aber Haltiner und seine Aufsichtsbehörde sind unabhängig und müssten Merz nicht ­gehorchen. Haltiner beschliesst, Schweizer Recht zu verletzen, und weist die UBS an, den US-Behörden 285 Kundendossiers auszuhändigen. Urs Paul Engeler warnt in der Weltwoche früh vor den Folgen: «Die Schweizer Banken werden nun ihre Computer immer öffnen müssen, wenn die USA drohen.» Auch das Bundesverwaltungsgericht rügt die Herausgabe der US-Daten durch die Finma als Verstoss gegen das Bankgeheimnis. Doch das Bundesgericht kommt Mitte Juli zu einem ­anderen Schluss. Die Finma habe rechtmässig gehandelt, finden drei der fünf Richter.

Die Herausgabe wird rückwirkend auch vom Parlament abgesegnet, in Form eines Staatsvertrags. Die Schweiz legt damit die Grund­lage für eine internationale Steuer- und Strafverfolgungskooperation zugunsten der USA.

Simonetta Sommaruga, Vorsteherin des Eidg. Justiz- und Polizeidepartementes (ab November 2010): Im Juni 2011 prophezeit Sommaruga das baldige Ende des Bankgeheimnisses: «Es sieht wahrscheinlich seinem Ende entgegen.» Bereits als Ständerätin, im Juni 2009, hatte sie eine «offensive Haltung in Sachen Informationsaustausch» mit ausländischen Behörden gefordert. Als Präsidentin der Stiftung für Konsumentenschutz dachte sie sogar laut darüber nach, das Bankgeheimnis auch für Schweizer Kunden zu lockern. Ihre Begründung: Die unterschiedliche Behandlung von Steuerhinterziehung gegenüber in- und ausländischen Steuerbehörden sei stossend. Die Eidgenössische Steuerverwaltung, die im ­Auftrag von ausländischen Steuerbehörden Informationen beschaffen kann, habe für die korrekte Veranlagung bessere Karten als die kantonalen Steuerbehörden. «Ob sich die ­Kantone so etwas bieten lassen?», fragt sich Sommaruga.

Kaspar Villiger, UBS-Präsident (ab April 2009), zuvor Vorsteher des Eidg. Finanzdepartementes (1996 bis 2003): Kaum ins Präsidium der UBS gewählt, signalisiert Villiger das In­ter­esse der Banken an Zugeständnissen beim Bankgeheimnis. Er warnt vor den Konsequenzen, sollte die Schweiz auf eine schwarze Liste gesetzt werden. In Interviews zeigt er Verständnis dafür, «dass die Politik eine Erweiterung der internationalen Amtshilfe bei Steuerdelikten prüft». Der Mann, der als Politiker das Bankgeheimnis als «nicht verhandelbar» verteidigt hatte, relativiert seine Meinung: Das Bankgeheimnis sei nicht «der einzige und nicht mehr der wichtigste Erfolgsfaktor». Und an der UBS-Generalversammlung plädiert Villiger im April 2009 für einen «Informationsaustausch im Einzelfall», falls ein Verdacht auf Steuerhinterziehung oder -betrug bestehe.

Eveline Widmer-Schlumpf, Vorsteherin des Eidg. Finanzdepartementes (ab November 2010): In der neuesten Auseinandersetzung um die Herausgabe von Bankinformationen an die USA gibt sie sich kämpferisch. Sie sei sehr erstaunt über das Vorgehen der USA und werde am Ziel festhalten, den Steuerstreit mit den USA auf der Grundlage des Doppel­besteuerungsabkommens zu lösen, sagt sie am 5. September. Sie sehe keinen Grund, auf das Ultimatum der USA einzugehen. Doch ist die Kampfansage glaubhaft? Im J­uli hat Widmer-Schlumpf sogenannte Gruppenanfragen ins Gespräch gebracht. Das würde bedeuten, dass eine Bank über ganze Gruppen von Schwarzgeld-Kunden Auskunft geben müsste, auch wenn deren Identität nicht bekannt ist. Mit individuellem Schutz hat das nichts mehr zu tun. Solche Gruppenanfragen könnten bald schon Teil des (neu auszuhandelnden) Doppelbesteuerungsabkommens werden, falls die Gerichte nicht eingreifen.

Was Widmer-Schlumpf wirklich denkt, zeigt ihre frühere Behauptung, die Unterscheidung zwischen Steuerhinterziehung und -betrug sei dermassen «kompliziert», dass selbst Experten damit Mühe hätten; die Unterscheidung sei aus diesem Grunde nicht länger aufrechtzuerhalten. Wenig später leistet sie auf ihre Art einen Beitrag, um das Problem zu lösen. Die Schweiz könne sich vorstellen, bei «grober» Steuerhinterziehung Amtshilfe zu leisten, sagt sie nach ihrem Besuch im amerikanischen Justizministerium. Die EFD-Chefin weicht das Bankgeheimnis sukzessive auf. Sie vereinfacht zum Beispiel die Voraussetzungen für die Amtshilfe. Ausländische Ermittler müssen nicht mehr Namen und Adressen von mutmasslichen Steuersündern liefern, damit die Schweiz Amtshilfe leistet. Bereits die Nennung des Bankkontos genügt. Sie ­wolle verhindern, dass die Schweiz erneut auf die schwarze Liste der OECD komme, begründet Widmer-Schlumpf im Februar 2011 ihre Absicht, das Bankgeheimnis zu lockern.

Sie bietet Hand, die Privatsphäre ausländischer Kunden weiter einzuschränken, indem sie amerikanischen Begehren nachgibt. In der Herbstsession soll das Parlament deshalb ein Änderungsprotokoll zum Doppelbesteuerungsabkommen verabschieden, das erst vor zwei Jahren abgeschlossen wurde.

Noch haben die amerikanischen Parlamentarier den Vertrag nicht abgesegnet – und schon schlägt Widmer-Schlumpf neue Breschen ins Bankgeheimnis. Der Zusatz zum Doppelbesteuerungsabkommen sieht vor, Anfragen aus den USA stattzugeben, wenn vier Bedingungen erfüllt sind. Die amerikanischen Fahnder müssen die Frage beantworten, weshalb die USA Informationen haben wollen. Sie sollen zudem das verdächtige Verhaltensmuster umschreiben und erklären, weshalb die Person verdächtig ist.

All das ist so vage und unverbindlich abgefasst, dass es ohne weiteres für sogenannte fishing expeditions verwendet werden kann. Fishing expeditions sind Amtshilfe­gesuche, die ohne Vorhandensein konkreter Anhaltspunkte erfolgen, Anfragen aufs Geratewohl also, bei denen Willkür nicht ausgeschlossen werden kann. Die Wirkung des Bankgeheimnisses ist damit ausgeschaltet.

Michael Ambühl, Chefunterhändler im Auftrag von Widmer-Schlumpf (ab März 2010): Ambühl hat das Prinzip, nur bei konkreten Angaben Amtshilfe zu leisten, im Laufe seiner Verhandlungen empfindlich aufgeweicht. Wenn ein Staat die Schweiz um Amtshilfe angeht, reicht neuerdings eine blosse Vermutung.

Offiziell ist das Bankgeheimnis zwar nach wie vor im Gesetz verankert. Aber es liege ­heute «im tiefen Koma», urteilt der Berner Rechtsprofessor Peter V. Kunz. Für ihn ist klar: «Es kommt nicht mehr zurück.»

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