Justizministerin Eveline Widmer-Schlumpf hatte zum Auftakt der Sondersession zur Migrationspolitik schon rund zwanzig Minuten gesprochen («Bereits 1920 hatten wir einen Fünftel Fremdgeborene in unserem Land [. . .] und es gibt die Schweiz trotzdem – oder deshalb – immer noch»). Plötzlich traute Nationalrat Ruedi Lustenberger (CVP, LU) seinen Ohren nicht mehr: Hatte Widmer-Schlumpf tatsächlich gesagt, «gewisse Kantone» würden «graue» AHV-Ausweise ausstellen an Sans-Papiers, obwohl diese gar nicht arbeiten dürfen?
Auch andere Nationalräte drehten ungläubig den Kopf zum Nachbarn, doch Lustenberger reagierte rasch und hakte nach. Widmer-Schlumpf musste bestätigen: «Ich habe Ihnen gesagt, es gibt Kantone, die Sozialversicherungsbeiträge von Sans-Papiers abrechnen, also auch einziehen. Wir sind im Gespräch mit diesen Kantonen und suchen hier auch Wege. Das habe ich Ihnen so gesagt. Ich habe Ihnen nicht gesagt, dass ich das toleriere.»
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Das würde Lustenberger auch nicht durchgehen lassen. Der Vizepräsident der Geschäftsprüfungskommission (GPK) hat eine Interpellation eingereicht. Er will wissen, wie die BDP-Justizministerin mit diesem «grundsätzlich verfassungswidrigen Missstand» umgehen will und ob sie gegen die fehlbaren Kantone vorgehe. Um welche Kantone es sich handelt, ist nicht bekannt. Der Druck auf die Kantonsbehörden und die oberste Migrationsverantwortliche Widmer-Schlumpf ist gross. Denn dass illegal arbeitende Ausländer AHV-versichert sind und somit auch eine Rente beziehen können, halten selbst linke Parlamentarier für «rechtsstaatlich bedenklich», wie sich Nationalrat Andy Tschümperlin (SP, SZ) ausdrückt.
Unerkannt um jeden Preis
Die Schizophrenie ist offenkundig: Ausländerrechtlich gibt es diese Personen nicht, versicherungstechnisch aber schon. Man nennt sie «Sans-Papiers», aber stellt ihnen staatliche Dokumente aus – also sind sie gar nicht «papierlos». Zu dieser Situation kann es kommen, weil die AHV-Ausgleichskassen nicht verpflichtet sind, den Aufenthaltsstatus eines Arbeitnehmers zu überprüfen. Das Bundesamt für Migration (BFM) will deshalb einen automatischen Informationsaustausch zwischen allen Sozialversicherungsämtern (siehe Interview rechts).
Die Nationalräte pochen zwar im Fall der AHV-Ausweise auf Prinzipientreue und wollen die Ämter zurückpfeifen – doch eine Mehrheit der Grossen Kammer hat am selben Tag der Sondersession zur Migrationspolitik fern von Prinzipien gehandelt: Sie nahm ein Postulat an, das die Krankenversicherung von illegal Anwesenden fordert. Der Nationalrat hat zudem den Bundesrat per Motion beauftragt, illegalen Jugendlichen eine Berufslehre zu erlauben.
Bei der Krankenversicherung geht es um die Frage, wer die Kosten trägt, wenn nicht versicherte und zahlungsfähige Sans-Papiers Leistungen beanspruchen, die über reine Nothilfe hinausgehen. Die Politik steht vor dem Widerspruch, dass die Krankenversicherungen auch Sans-Papiers in die Grundversicherung aufnehmen müssen und das Obligatorium zur Krankenversicherung auch illegale Bewohner mit einbezieht – diese aber um jeden Preis unerkannt bleiben wollen.
Das Problem wird verdrängt
Die Mehrheit des Nationalrats hat die Berufsbildung für Illegale mit der Fairness begründet. Denn während Sans-Papiers in der Schweiz Kindergarten und Volksschule besuchen dürfen und ihnen auch Gymnasium und Hochschulen offenstehen, ist die Laufbahn für schulisch Schwächere mit sechzehn Jahren zu Ende. Den Unterschied macht ein Kreuzchen auf dem Lehrvertragsformular: Wer nicht Schweizer ist oder einen C-Ausweis besitzt, muss den Status angeben. Illegale riskieren damit die Ausweisung. Diesen Punkt muss der Bundesrat nun im Auftrag des Nationalrats vom Formular verschwinden lassen – wenn denn der Ständerat derselben Meinung ist.
In der Grossen Kammer hatte Nationalrat und Gewerbeverbandsdirektor Peter Malama (FDP, BS) genügend Freisinnige und Christdemokraten vom Vorstoss überzeugen können, damit es für eine Mehrheit reichte. Er hält es für «widersprüchlich», dass Sans-Papiers der akademische Weg offensteht, aber nicht die Berufsbildung. Der Druck komme auch aus dem Gewerbe: «Einige Unternehmer haben sich schon bei mir gemeldet und gesagt, sie hätten im Verlauf der Ausbildung gemerkt, dass ihr Lehrling illegal in der Schweiz lebt.» Die Chefs wollten nicht auf die «überdurchschnittlich pflichtbewussten und engagierten» Lehrlinge verzichten, machten sich damit aber strafbar. Als weiteres Argument führt Malama an, dass die Jugendlichen nicht für den Status ihrer Eltern büssen sollen.
Isoliert betrachtet, mag die Argumentation von Malama schlüssig wirken, doch sie verdrängt das grundsätzliche Problem. Selbst Malamas Parteikollege Philipp Müller (FDP, AG) stellt fest: «So hebeln wir das geltende Ausländergesetz aus und können es gleich schreddern.» Schon heute würden minderjährige Asylsuchende in die Schweiz geschleust, weil unter 18-Jährige kaum ausgewiesen werden könnten. Erhielten Illegale das Recht auf eine vollständige Ausbildung, spreche sich das herum und führe zu einer Sogwirkung, warnt Müller. «Es geht ums Prinzip: Ist jemand legal hier oder illegal?»
Die Diskussion um die Berufslehre offenbart schonungslos, was sich auch beim AHV-Ausweis und der Krankenversicherung für illegal anwesende Schwarzarbeiter zeigt: «Der Gesetzgeber ist halt einfach davon ausgegangen, dass es keine Illegalen gibt», sagt Thomas Gächter, Professor für Staats- und Sozialversicherungsrecht an der Universität Zürich. Der Nationalrat hat sich mit durchaus noblen Absichten in einem Flickwerk von Gesetzesänderungen verloren und dabei rechtsstaatliche Prinzipien missachtet. Er öffnet den Illegalen mit Berufs- und Hochschulbildung, Krankenversicherung und AHV-Renten die Türen zur Integration – obwohl es für diese Menschen keine Zukunft gibt in der Schweiz: Wer ohne Bewilligung in der Schweiz lebt, muss ausreisen. So haben es Parlament und Volk beschlossen.
Konsequent umgesetzt wird dieser Grundsatz allerdings nicht. Das beweist die Anzahl der Sans-Papiers in der Schweiz: Schätzungen gehen von bis zu 300 000 aus. Ohne Bewilligung hier sind Frauen aus Lateinamerika, den Philippinen, Osteuropa und Ex-Jugoslawien, die als Putzfrauen oder Kindermädchen arbeiten. Illegal hier leben und arbeiten auch ehemalige Saisonniers, die ihre Aufenthaltsbewilligung verloren haben, als das Statut Mitte der neunziger Jahre aufgehoben wurde. Zudem gibt es eine unbekannte Zahl von Asylsuchenden, die abgewiesen wurden oder auf deren Gesuch nicht eingetreten wurde. Sie sind vor dem definitiven Ausreisetermin untergetaucht («unkontrollierte Ausreise» heisst das im Beamtenjargon).
Hin zum gläsernen Ausländer
Wenn das Volk gesetzliche Vorgaben macht, haben Parlament und Behörden sich daran zu halten. Doch sie haben ein absurdes Konstrukt geschaffen, in dem ein Mensch des Landes verwiesen wird, sich aber trotzdem so weit integrieren darf, dass er nach mindestens fünf Jahren ein Härtefallgesuch stellen und in vielen Fällen auch bleiben kann. 2008 wurden schweizweit 845 von 1026 Härtefallgesuchen angenommen. Die einzelnen Entscheide mögen aufgrund der menschlichen Schicksale nachvollziehbar sein – das System ist es nicht.
Ein Ausweg aus der unhaltbaren Lage zeichnet sich nicht ab, die Positionen klaffen weit auseinander. Balthasar Glättli, Geschäftsführer des Sans-Papiers-Hilfsvereins Solidarité sans frontières, meint: «Illegale Einwanderung gibt es, solange es auch Stellen für diese Menschen gibt. Das ist eine knallharte Frage von Angebot und Nachfrage.» Der grüne Zürcher Stadtparlamentarier findet es ohnehin «nicht schlimm, dass auf unserem Territorium Menschen ohne gültige Bewilligung leben». Mit seiner Idee des automatischen Informationsaustausches zwischen den beteiligten Ämtern will BFM-Direktor Alard du Bois-Reymond so etwas wie den gläsernen Ausländer.
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