Die Schweiz war das erste europäische Land, in dem sich in den 1830er Jahren das Prinzip der Volkssouveränität nachhaltig durchsetzte. Sie war aber auch das letzte westliche Land, in dem der Souverän 1874 auf die Nichtchristen und 1971 auf die Frauen ausgeweitet wurde. Kommt dazu, dass die volle Gleichberechtigung der Aargauer Juden 1879 und der Innerrhoder Frauen 1990 durch das Bundesgericht verfügt werden musste. Bei beiden liberalen Öffnungen spielte ausländischer Einfluss eine starke Rolle. Zugunsten der Judenemanzipation übten politisch verwandte Staaten wie die USA, Grossbritannien, Belgien, Holland und Frankreich Druck über die Handelsverträge aus. Ende der 1960er Jahre ergriff der Bundesrat die Initiative zur Einführung des Frauenstimmrechts, weil er im Hinblick auf einen Beitritt zur Menschenrechtskonvention des Europarates nicht allzu viele Vorbehalte machen wollte. Die Landesregierung fürchtete, die politische Diskriminierung der Frauen könnte zur Isolierung der Schweiz führen.
Um das Demokratie-Paradox einer frühen Einführung der Volkssouveränität und einer späten Erweiterung des Souveräns zu erklären, lohnt sich ein Vergleich zwischen der Romandie und der Deutschschweiz. Die drei welschen Kantone Genf, Waadt und Neuenburg waren an der Tagsatzung von 1848 (abgesehen vom Aargau, in dem damals die meisten Juden wohnten) die einzigen Stände, die sich für die Gleichberechtigung der Nichtchristen und damit einen religiös neutralen Bundesstaat einsetzten. 1959 waren sie die einzigen drei Kantone, die ja sagten zum Frauenstimmrecht. 1866 votierten zwei Drittel der Romands für die Kultusfreiheit der Juden, die gesamtschweizerisch abgelehnt wurde. Gleich hoch war 1994 ihr Ja-Anteil bei der am Ständemehr gescheiterten erleichterten Einbürgerung. Ähnlich verhielt es sich 1893 beim Schächtverbot und 2009 beim Minarettverbot.
Das unterschiedliche Demokratie-Verständnis der drei welschen Kantone und der Deutschschweiz erklärt sich aus dem Umstand, dass jene wesentlich durch die Französische Revolution und nur marginal durch die Landsgemeinde geprägt sind. In einem brillanten Essay hat der Historiker Andreas Suter unter dem Titel «Wie sich die ‹Demokrätler› durchsetzten» das ambivalente Erbe der Landsgemeinde auf den Punkt gebracht: «Während die moderne Auffassung ‹Freiheit und Gleichheit› naturrechtlich begründet und das Recht auf politische Partizipation prinzipiell jedem Individuum kraft seiner Eigenschaft als Mensch zubilligt, betrachtet die frühneuzeitliche Auffassung Demokratie als ein historisches Privileg, das ein ausgezeichnetes politisches Kollektiv seit je besessen oder in seiner Geschichte erworben hat und das immer wieder neu an die Nachkommen weitervererbt wird. [...] Wenn sie von ‹Gleichheit› redeten, dann meinten sie eben nicht die Gleichheit aller Menschen, sondern einzig und allein die Gleichheit zwischen den Mitgliedern ihres historisch privilegierten Kollektivs. Und wenn sie von ‹Freiheit› redeten, dann verstanden sie darunter Freiheit als ein Privileg desselben Kollektivs, was stets die Freiheit einschloss, anderen Menschen dieses Privileg zu verwehren» (NZZ, 12./13. 10. 2002).
Handicap für Modernisierung
Die Landsgemeinde, die bis zur Französischen Revolution den wohl grössten demokratischen Fortschritt auf dem Kontinent bedeutete, hatte eine grosse Ausstrahlung in den ehemaligen Untertanengebieten, auch wenn es sie hier gar nie gegeben hatte. Die Tatsache, dass die Tradition der vormodernen Landsgemeinde im 19. Jahrhundert die Einführung der direkten Demokratie erleichterte, bedeutet nicht, dass es sich bei dieser ebenfalls um etwas Vormodernes handelt. Aber das Landsgemeinde-Erbe bedeutet ein Handicap für die Liberalisierung und Modernisierung der direkten Demokratie. So gibt es einen Zusammenhang zwischen dem konfessionellen Charakter der alteidgenössischen Landsgemeinde und der Diskriminierung von andersgläubigen Christen sowie der Juden früher oder von Muslimen heutzutage. Weil die Landsgemeinde ein Privileg der wehrhaften Männer gewesen war, fiel es der direkten Demokratie besonders schwer, sich für die Frauen zu öffnen. Der damit zusammenhängende Grundsatz «wehrlos gleich ehrlos» erklärt auch, dass noch in den 1970er und 1980er Jahren mehr als 10 000 junge Schweizer wegen Militärverweigerung zu Gefängnisstrafen verurteilt wurden.
Demokratisches und liberales Bein
Zwischen der Schwierigkeit, den Souverän für Nichtchristen, Frauen und Zugewanderte zu öffnen, und der Leichtigkeit, Menschen, insbesondere Andersgläubige, zu diskriminieren, gibt es einen engen Zusammenhang. Die Zugehörigkeit zum Souverän war historisch an Voraussetzungen gebunden, die sich mit einem modernen Verständnis von Gleichheit und Freiheit immer weniger vertragen. Es ist gut, dass das demokratische Bein unserer Demokratie, die Volkssouveränität mit ihrer Mehrheitsregel, sehr stark ist. Es ist schlecht, dass ihr liberales Bein, zu dem die Grundrechte, das Gleichheitsgebot, das Diskriminierungsverbot, die Gewaltenteilung, die religiöse Neutralität gehören, viel schwächer ist. Eine moderne Demokratie steht auf zwei gleich starken Beinen. Dabei hat das liberale Bein das Recht, sich notfalls dem demokratischen Bein entgegenzustellen. In einem demokratisch-liberalen Gemeinwesen darf auch der Volkssouverän nicht alles.
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