Die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finma) hat Schweizer Recht verletzt, als sie am 18. Februar 2009 die UBS anwies, den US-Behörden 285 Kundendossiers zu übergeben. Zu diesem Schluss kommt das Bundesverwaltungsgericht mit Datum vom 8. Januar 2010. Allerdings handelte die Finma nicht aus eigenem Antrieb; sie wurde – auf Antrag von Bundespräsident Hans-Rudolf Merz (FDP) – vom Bundesrat dazu gedrängt, die illegale Aktion durchzuführen. Die Weltwoche hatte diese Transaktion bereits im Februar 2009 als eindeutig unrechtmässig eingestuft und auf die gravierenden Folgen dieses Coups hingewiesen. Zur Rekapitulation des Ablaufs der illegalen Datentransfers und zur Wertung des Vorgangs stellen wir den Beitrag unseres Bundeshausredaktors Urs Paul Engeler vom 26. Februar 2009 nochmals ins Netz.
Der Liechtensteiner Bürger Heinrich Kieber stahl im Jahr 2002 die Datensätze von über 1400 Kundenbeziehungen und Stiftungen, die von der Fürstenbank LGT gepflegt und verwaltet wurden. Kieber verkaufte die vertraulichen Informationen später dem deutschen Nachrichtendienst (BND) wie auch den britischen und amerikanischen Steuerfahndern. Für diesen Datenraub liess sich der Dieb allein vom BND vier bis fünf Millionen Euro auszahlen. Eine der Folgen des Piratenakts: Liechtenstein muss den USA neu auch bei vermuteter einfacher Steuerhinterziehung Amtshilfe leisten, nicht nur bei strafrechtlich verfolgtem Steuerbetrug.
Am 18. Februar wies der Bundesrat, instruiert von Finanzminister Hans-Rudolf Merz (FDP), die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finma) an, rund 300 Kunden der UBS widerrechtlich die Bankdaten zu entwenden und die geschützten Informationen den US-Steuerfahndern zu übergeben. Wohl ist für diesen Datenraub kein Geld geflossen. Doch die Folgen des kriminellen Tuns der Regierung sind gleich: Die Schweizer Banken werden nun ihre Computer immer öffnen müssen, wenn die USA drohen.
Die illegalen Aktionen des Liechtensteiner Datengauners und des schweizerischen Bundespräsidenten Merz verlaufen in der Tat erstaunlich parallel – bis auf die Mithilfe der UBS bei diesem Manöver und bis auf die Konsequenzen für die Übeltäter: Heinrich Kieber wird von der Liechtensteiner Justiz verfolgt und ist untergetaucht; Merz ist weiterhin im Amt und kann gerichtlich für den Gesetzesbruch nicht belangt werden.
Für ihren widerrechtlichen Datentransfer können die Berner Behörden nicht einmal mildernde Umstände geltend machen. Es war keine Kurzschlusshandlung sieben verwirrter Gemüter, sondern eine über Monate sorgsam geplante Tat. Seit dem letzten Sommer waren die UBS und deren Verhalten gegenüber dem amerikanischen Department of Justice (DOJ) in jeder Bundesratssitzung ein Thema. Die Nuss, welche die Regierung knacken wollte: Wie kann die eingeschüchterte UBS AG, die sich, schlecht beraten, voreilig und ohne Not schuldig bekannt hatte, mit der US-Justiz kooperieren, ohne die Schweizer Gesetze allzu sichtbar zu verletzen?
Weniger intensiv wurde die Frage erörtert: Wie kann der erpresserisch fordernden US-Justiz klargemacht werden, dass die Schweiz alle zwischenstaatlichen Verträge (das Doppelbesteuerungsabkommen und das Qualified Intermediary Agreement) einhält, aber den Rechtsweg nicht verlassen darf? Weder wurde der (meist abwesende) amerikanische Botschafter in Bern, Peter R. Coneway, zitiert; noch wurde der Schweizer Vertreter in Washington, Botschafter Urs Ziswiler, je angewiesen, die Schweizer Rechtsordnung als nicht verrückbar darzustellen; noch raffte eine Delegation des Bundesrates sich zu einer Dienstreise in die USA auf. Nur ein einziges höfliches Briefchen, signiert von Merz und Justizministerin Eveline Widmer-Schlumpf (BDP), wurde verfasst und Anfang November abgeschickt. Wohl um weitere Peinlichkeiten zu vermeiden, bleibt das Schreiben auch jetzt geheim; nicht einmal die Frage, ob Washington auf die Zuschrift reagiert habe, wird beantwortet.
Der Bundesrat machte nicht in Übersee Druck, sondern in der eigenen Verwaltung. Damit die UBS ihre Kundendaten den USA ausliefern konnte, mussten zuerst die Schweizer Behörden das Vorgeworfene als «Fiskalbetrug» werten. Die Eidgenössische Steuerverwaltung, die Bundespräsident Merz direkt untersteht, gab denn auch im letzten Herbst und Winter, genau wie von oben und von der bedrängten UBS gewünscht, in den untersuchten Fällen grünes Licht für ein Amtshilfeverfahren wegen Verdachts auf Betrug.
Die juristische Basis für diesen Entscheid war dünn. In zwei Gutachten hatte der Experte Urs Behnisch, Professor für Steuerrecht an der Universität Basel, der auch schon für Merz’ Vorgänger Kaspar Villiger tätig war, das Gesuch aus den USA formell und inhaltlich zerzaust: Es fehlten Namen sowie eine Beschreibung der konkreten Sachverhalte; zudem hätten die USA die monierten Praktiken bei der Aushandlung der Abkommen mit den Schweizer Banken im Jahr 2000 akzeptiert. Der St. Galler Staatsrechtsprofessor Rainer J. Schweizer stellte in einer Expertise fest, die Steuerverwaltung habe die UBS AG «zwangsweise» und «ohne Rechtsgrundlage» zur «Untersuchungsgehilfin» gemacht, damit «in verfassungs- und völkerrechtswidriger Weise die Beweisführungslast» umgekehrt und so «gegen die grund- und menschenrechtliche Unschuldsvermutung . . . verstossen».
Hanebüchene Passagen
Gemäss all diesen qualifizierten Einschätzungen liegt demnach gar kein Steuerbetrug nach schweizerischem Recht vor. Darum zogen die amerikanischen UBS-Kunden den Entscheid der Steuerbehörde mit «gut begründeter Zuversicht», wie einer ihrer Anwälte sagt, vor das Bundesverwaltungsgericht (BVGer).
Dieser Schritt sowie die Publikation der Rechtsgutachten waren geeignet, heillose Panik zu säen: bei der UBS, die sich mit der Anerkennung des «Betrugs» freikaufen wollte, beim schwachen Bundesrat in dessen Bestreben, den USA devot zuzudienen, und in der US-Administration, die diesen Prestigekampf gewinnen musste. Es schien durchaus möglich, dass das BVGer es verbieten könnte, die 300 UBS-Kunden zu opfern und deren Privatsphäre ohne plausiblen Grund preiszugeben. Dies hätte den Handel platzen lassen. Mitte Januar erwog darum der Bundesrat – auf Drängen der UBS – ernsthaft, das Bankgeheimnis und damit den Rechtsstaat kurzerhand ausser Kraft zu setzen und die geschützten Informationen per «Notrecht» über den Atlantik zu schicken. Wie im Fall Tinner wollte er Artikel 184 der Bundesverfassung («Wahrung der Interessen des Landes») bemühen.
Zwar versprach Bundespräsident Merz den Vertretern der UBS-Kunden noch am 19. Januar schriftlich: «Ich kann Ihnen versichern, dass der Bundesrat in dieser Angelegenheit keine Vorkehren unter Berufung auf seine Notrechtskompetenz getroffen hat.» Das tönte in den Ohren Argloser, als wolle Merz korrekt die Ergebnisse des Verfahrens vor BVGer abwarten, diese respektieren und erst dann entscheiden. Hinter den Kulissen aber arbeitete er bereits an einem anderen und raffinierteren Trick, um die schweizerischen Gerichte auszuschalten: Er beauftragte die Finma, die Aufsichtsbehörde über die Banken, den Rechtsbruch vorzubereiten. Diese bemühte hanebüchene Passagen im Bankengesetz über «Schutzmassnahmen», welche die Behörde anordnen könne.
Dann geht alles sehr rasch: Am 17. Februar gelangt das DOJ mit der Drohung an die Finma, die UBS vor ein amerikanisches Gericht zu zerren und zu zerschlagen, falls die geforderten Informationen nicht bis zum 18. Februar, also innert 24 Stunden (!), in den USA eingetroffen seien. An seiner ordentlichen Sitzung vom 18. Februar beschliesst der Bundesrat formell, die Finma zu ermächtigen, ohne Wenn und Aber auf die Erpressung einzugehen und die UBS anzuweisen, die vertraulichen Kundendaten herauszugeben. Einzig Moritz Leuenberger (SP) meldet seine Kritik am ungesetzlichen Deal an, stimmt dann aber doch nicht dagegen. Die Regierung kommt überein, sich abends nochmals zu treffen, um den Vollzug der angeordneten Operation zu begutachten und eine Erklärung zu formulieren. Ohne Doris Leuthard (CVP) und Leuenberger, die nach Japan respektive Nairobi abgereist waren, verabschieden die fünf Verbliebenen innert zwanzig Minuten den knappen und feigen Kommentar «zum Entscheid der Finma».
Wird der Zeitdruck bemüht, um die selbstverschuldete Demütigung zu rechtfertigen, so ist das Argument vorgeschoben. Ob die Daten ein paar Wochen früher oder später übermittelt werden, ist für das Verfahren wohl nicht entscheidend. In Tat und Wahrheit herrschte nicht Terminnot, sondern die (begründete) Angst, dass die Bundesrichter die Herausgabe der Informationen stoppen könnten, ja müssten. Für Gutacher Urs Behnisch, der die Anwälte berät, ist im Interview mit NZZ online die Rechtslage eindeutig: «Die Aktenherausgabe in Fällen, die bloss eine Steuerhinterziehung darstellen – und das sind alle, die ich gesehen habe –, ist kriminell, denn es besteht keine gesetzliche Grundlage für die Durchbrechung des Bankgeheimnisses.»
Desaströse Schlacht um den Finanzplatz
Doch selbst wenn diese Meinung sich nicht in allen Punkten durchgesetzt hätte, gilt: Auch wenn UBS-Präsident Peter Kurer und Bundespräsident Merz zum Selbstschutz den Begriff «Steuerbetrug nach schweizerischem Recht» endlos wiederholen, er wird nicht wahr. Es gibt, man kann dies nicht genau genug festhalten, unter allen diesen 300 Fällen definitiv keinen einzigen Steuerbetrug nach hiesigem Recht, weil kein Gericht das je hat feststellen können!
Dass Merz sich und andere fortgesetzt belügt, ist noch das kleinste aller Übel. Gravierender ist, dass dieser «einmalige» Fall (Bundespräsident Merz) schon Modell und Präjudiz ist, das die Finanzminister global jubeln lässt und zu neuen Attacken auf die Schweiz, deren Banken und deren Rechtssystem ermuntert. Ein Land, das widerrechtlich 300 Datensets preisgibt, wird auch die 52 000 Dossiers herausrücken, die nachverlangt werden. Und wenn es gelingt, die UBS zu knacken, werden andere Vermögensverwalter rasch klein beigeben müssen. Aus dem vermeintlichen Waffenstillstand hat sich eine womöglich desaströse Schlacht um den Finanzplatz Schweiz entwickelt. Noch bevor der Kampf richtig lanciert wird, ist der Bundesrat eingebrochen. Wenn er nach der Kapitulation, nun plötzlich ganz mutig, keinen Vertreter ans nächste Hearing im US-Senat entsendet, das Scharfmacher Carl Levin organisiert, ist das zweierlei: lächerlich und das Eingeständnis eines riesigen Fehlers.
Das Versagen der Regierung lässt sich im Vergleich mit zwei früheren Überfällen am besten belegen. Als die amerikanischen Behörden 1983 die Zuger Firma des Rohstoffhändlers Marc Rich ins Visier nahmen und den Zugriff auf alle Steuerdaten verlangten, stemmten die Behörden sich mit Erfolg gegen diese Attacke. Auf Anordnung des Bundesrats verbot die Bundesanwaltschaft dem entnervten Marc Rich die Übergabe der Akten, weil dies verbotener Nachrichtendienst sei. Das im September 1984 aus Washington nachgereichte Rechtshilfegesuch wies das Bundesamt für Polizeiwesen ab. Mit der Begründung, es komme nicht in Frage, dass ein amerikanisches Gericht einer Schweizer Firma wegen eines Verhaltens, das nicht strafbar sei, (ruinöse) Steuerbussen aufbrumme, hielt Bern damals dem US-Imperialismus stand. Der zähe Kampf endete 1987 in einem gemeinsamen Memorandum of Understandig (MOU), das beide Staaten verpflichtet, ihre Konflikte gesittet auszutragen: Die USA garantierten, künftig auf derartige Druckmittel zu verzichten; die Schweiz versprach, die Rechtshilfe zu vereinfachen. Das MOU ist noch in Kraft.
Bereits geschwächter trat der Bundesrat 1996 auf, als mit der Debatte um vermutete nachrichtenlose Vermögen die Bankenarchive und -tresore geknackt werden sollten. Zwar liessen die Eidgenossenschaft und die Grossbanken sich insgesamt rund zwei Milliarden Franken abpressen; auch opferte nach einer gezielten Indiskretion der Bundesrat den Schweizer Botschafter in den USA. Immerhin installierte die Regierung eine Taskforce unter Botschafter Thomas Borer, die in den USA aktiv wurde und den mutwillig vom Zaun gerissenen Konflikt – eine Untersuchung der Bankkonten durch die Volcker-Kommission förderte nur lächerliche Summen zu Tage – tatsächlich begrenzte.
In den aktuellen Steuerstreitigkeiten regieren aber nur noch Händeringen, Schulterzucken, Hoffen und Ohnmacht – auch vis-à-vis der EU. Der grösste Schaden indes ist im Innern des Landes entstanden. Über Nacht wurden Prinzipien des liberalen Rechtsstaats über Bord geworfen und haben die involvierten Instanzen den Rest an Glaubwürdigkeit verspielt. Auf ihrer Website prahlen Eugen Haltiner und seine Aufseher über den Finanzmarkt zwar noch: «Als unabhängige Aufsichtsbehörde schützt die Finma die Finanzmarktkunden. . . . Sie stärkt damit das Vertrauen in einen funktionierenden, integren und wettbewerbsfähigen Finanzplatz Schweiz.» Gemacht hat die Behörde dreifach das exakte Gegenteil: Sie agierte nicht unabhängig, sondern liess sich von UBS und Regierung instruieren; sie hat die Finanzmarktkunden nicht geschützt, sondern verraten; und sie hat das Vertrauen in den Finanzplatz nicht gestärkt, sondern zerstört. Dank Finma wird der direkte staatliche Zugriff auf Bankdaten möglich.
Die Rechtsvertreter der amerikanischen UBS-Kunden haben am Montag Strafanzeige gegen die Finma und deren Chef Haltiner sowie gegen die UBS AG und Kurer eingereicht. Die Anschuldigungen, die bei der Bundesanwaltschaft deponiert wurden, lauten auf Verletzung des Bankgeheimnisses, wirtschaftlichen Nachrichtendienst sowie verbotene Handlungen für einen fremden Staat. Sollte die Bundesanwaltschaft eine Untersuchung eröffnen, bedeutet dies wohl das vorzeitige Ende der Amtszeit der Führungsspitzen der UBS wie auch der Finma. Viel mehr als Schadensbegrenzung ist das jedoch nicht. Wie das verspielte Vertrauen wieder aufgebaut werden kann, ist im Moment schleierhaft.
Mündet in Staatskrise
Politisch korrekt, müssen alle diese Vorwürfe allerdings auf den Bundesrat und dessen Präsidenten Merz ausgeweitet werden, der als treibende Kraft hinter der illegalen Aktion der Finma und der Unterwerfung unter fremdes Recht stand. Juristisch kann er kaum belangt werden. Die Immunität im Amt und das Abschieben der Verantwortung auf die Finma schützen ihn vor einer Anklage. Dass er auch den politischen Schaden nicht begreift, den er angerichtet hat, zeigen seine realitätsfremden Äusserungen vor den Medien, die im Volk nur noch Hohn auslösen: «Das Bankkundengeheimnis bleibt weiterhin bestehen. Es schützt die Privatsphäre, aber keinen Steuerbetrug. Das Bankkundengeheimnis ist nach wie vor gesetzlich fundiert. Es gibt verschiedene Verankerungen.» Das Bankgeheimnis ist laut Merz also «nicht verhandelbar», aber offenbar erpressbar. Das Schweizer Rechtssystem kann bei Begehren, die aus dem Ausland eintreffen, ausgehebelt werden.
Das Muster – harte Worte, butterweiche Haltung – bestimmt seit geraumer Zeit die Aussenpolitik der Regierung. Zeichnete sich diese früher durch eine zähe und oft geschickte Verteidigung der legitimen eigenen Interessen aus, ist sie heute das Vehikel der konfliktfreien Anpassung. Der schleichende Souveränitätsverlust, der lange verschleiert und geleugnet wurde, mündet spätestens mit der Unterwerfung unter das USA-Diktat in eine Staatskrise.
Die renitente Alpenrepublik Schweiz ist Geschichte; unter der jetzigen politischen Führung hat sie sich zur netten «Yes Nation» gewandelt. «Wer Ja sagt, sagt Nein zu sich selber» titelte der Tages-Anzeiger am Tag nach dem folgenschweren UBS-Entscheid. Der Artikel kommentierte allerdings nicht das Ja zur amerikanischen Erpressung, sondern den eben angelaufenen Film «Yes Man», die heitere Geschichte eines Mannes, der jeden Widerstand gegen die Aussenwelt aufgibt und unterwürfig zu allen und zu jeder Zumutung sein Einverständnis gibt. Bis die Hollywood-Fiktion in die Schweiz kam, hatte die helvetische Realität sie bereits überholt.
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