Nach aussen hin gibt sich die EU-Kommission gelassen. Zwar beobachte man den Entscheid der Schweiz an diesem Sonntag über die Personenfreizügigkeit mit Interesse, aber letztlich habe die EU andere Dinge zu tun; um Fragen von weltpolitischerem Format müsse man sich kümmern, vernimmt man aus Brüssel: die Finanzkrise, der Krieg in Gaza, der kaum beigelegte Gas-Streit zwischen Russland und der Ukraine. Das mag sein. Dennoch fällt auf, wie ungeschickt sich die EU-Vertreter anstellen, wenn es um die Schweiz geht. Ihre Äusserungen verraten Nervosität, oft sind es schlecht getarnte Drohungen gegen die angeblich so unwichtige Schweiz. Sagten die Schweizer nein, liess der tschechische Aussenminister Karel Fürst zu Schwarzenberg diese Woche via NZZ ausrichten, fielen alle bilateralen Abkommen dahin: «Damit ist die enge Beziehung der Eidgenossenschaft mit der Europäischen Union nun mal beendet. Es wäre eine Katastrophe, schlicht und einfach.» Der böhmische Fürst, der auch über eine schweizerische Staatsbürgerschaft verfügt, ist derzeit der Vorsitzende des EU-Ministerrates. Tatsächlich steht für die EU mehr auf dem Spiel, als ihr recht sein kann.
Die Personenfreizügigkeit in Europa ist unter Druck. Nie wurde in den Mitgliedstaaten darüber abgestimmt, nie fand eine echte politische Debatte darüber statt, und glaubt man Umfragen, würde sie in kaum einem Land eine sichere Mehrheit erhalten. Frankreich lehnte 2005 die EU-Verfassung ab. Experten gehen davon aus, dass die Furcht vor dem «polnischen Klempner» matchentscheidend war. Weil die Franzosen nicht über die Öffnung der Grenzen entscheiden durften, kippten sie das erstbeste Vertragswerk, das man ihnen vorgelegt hatte. Der Aussenseiter Schweiz ist das einzige Land, dessen Bevölkerung Stellung nehmen kann. Umso wichtiger ist der Entscheid — für die EU. Stimmen die Schweizer zu, wovon man nach wie vor ausgehen kann, verschaffen ausgerechnet sie, die grössten Euroskeptiker des Kontinents, der EU jene Legitimation, die sie sich nicht traut, bei der eigenen Bevölkerung einzuholen. Denn die Schweizer sind bei weitem nicht die einzigen Skeptiker — wie eine Umschau in Europa zeigt.
Zustrom aus Polen
Grossbritannien war mit Schweden und Irland eines der wenigen EU-Länder, die ihren Arbeitsmarkt von Beginn weg, ab 1. Mai 2004, für Arbeitnehmer aus den neuen EU-Mitgliedstaaten in Mittelosteuropa öffneten (Polen, Tschechien, Slowakei, Ungarn, Slowenien, Litauen, Lettland, Estland). Die britische Regierung spielte vorher die Folgen herunter und sprach von ein paar tausend Zuwanderern, die man erwarten müsse. Bloss zwei Jahre später gab es in Grossbritannien 228 000 offiziell registrierte Arbeitnehmer aus den östlichen EU-Ländern, Schätzungen gingen sogar von gegen einer halben Million aus. Mittlerweile hat sich der Zustrom zurückgebildet, dennoch zog die Regierung die Notbremse. Rumänen und Bulgaren wurden weniger grosszügig empfangen. Die beiden armen Länder des Ostbalkans sind seit Januar 2007 Mitglieder der EU. Für sie gelten Zulassungsbeschränkungen, die bisher jedes Jahr erneuert wurden. Im Grunde sind sie nicht wesentlich besser gestellt als Immigranten aus der Dritten Welt. Bis 2014 können die Briten mehr oder weniger ungestraft so verfahren, denn bis dann hat die EU ihren Mitgliedern eine Übergangsfrist gewährt. Ab 2014 müssen Rumänen und Bulgaren gleich behandelt werden wie alle EU-Bürger. Was die britische Regierung dann unternimmt, steht in den Sternen. Vor allem hofft man auf bessere Zeiten, worauf wenig hindeutet: Die Arbeitslosigkeit ist in den vergangenen Monaten steil gestiegen, in London spricht man von der schwersten Wirtschaftskrise seit den dreissiger Jahren. Mehr Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt ist den Bürgern schwer zu vermitteln.
Böse Post aus dem Oberhaus
Das britische Beispiel zeigt ein Dilemma, das alle EU-Länder plagt: Bei keinem Thema dürfte die parlamentarische Demokratie so deutlich an ihre Grenzen stossen wie in der Frage der Einwanderung. «Immigration ist heute eine der grössten politischen Fragen des Vereinigten Königreiches geworden», heisst es in einem Bericht des House of Lords, des britischen Oberhauses, der vergangenes Jahr erschien. «Die Nettozuwanderung von Ausländern nach Grossbritannien hat sich von weniger als 100 000 Personen pro Jahr in den frühen neunziger Jahren auf 300 000 im Jahr 2006 verdreifacht. Ein solches Ausmass hat die Zuwanderung in unserer Geschichte noch nie angenommen.» Der umfangreiche «Bericht über die wirtschaftlichen Auswirkungen der Einwanderung» erregte Aufsehen, weil die Lords der Regierung und der Mehrheit des Parlaments in einem wesentlichen Punkt widersprachen: «Entgegen den Behauptungen der Regierung und der Wirtschaft haben wir keinerlei Belege dafür gefunden, dass die Einwanderung der bestehenden britischen Bevölkerung irgendwelche ökonomische Vorteile bringt.» Der Bericht wurde heftig debattiert, doch politisch hat sich wenig getan. Beide führenden Parteien sind sich mehr oder weniger einig: Eine ernstzunehmende Anti-Immigrations-Partei gibt es in Britannien nicht. Es ist ironisch, dass ausgerechnet das abgehobene, ungewählte Oberhaus sich dieses Tabus annahm. Die Debatte über die Einwanderung krankt überall in Europa an einer einseitigen Perspektive.
Enthusiasmus in den Villen
In den heutigen Parlamenten Europas sitzen sich links und rechts Leute gegenüber, die oft über die gleiche (gute) Ausbildung verfügen, die ähnlich leben und gut verdienen. Es ist die obere Mittelschicht, die in den Parlamenten sitzt, ganz gleich, ob sie sich für konservativ oder grün oder sozialdemokratisch hält. Bei allen ökonomischen Vorzügen, welche die Einwanderung von fähigen oder billigen Arbeitskräften bietet: Sie bringt auch Kosten mit sich, die ungleich verteilt werden. Einfache Leute haben mehr mit Einwanderern zu tun als die Mittelschichten: Es herrscht die neue Ungleichheit vor der multikulturellen Herausforderung. Umso enthusiastischer schwärmen die Parlamentarier von der neuen Freiheit für Arbeitnehmer in Europa. Die Sorgen der einfachen Leute dringen kaum ins Parlament. Die hohe Zahl von Zuwanderungs-Gegnern müsste sich in der Zusammensetzung des Parlaments widerspiegeln — das tut sie aber nur bedingt. Politiker nehmen sich des Themas der Einwanderung nicht gerne an, lieber bildet man ein Kartell des Verschweigens. In der Schweiz mit ihrer direkten Demokratie verfängt diese Taktik schlecht, weil die einfachen Leute regelmässig abstimmen. In der EU dagegen, wo es nur parlamentarische Demokratien gibt, setzt man entweder auf Übergangsfristen, die man einseitig verlängert – oder hofft auf ein Wunder.
Deutschland hält seinen Arbeitsmarkt für Polen oder Tschechen nach wie vor geschlossen. Nur wenn sie hochqualifiziert sind, haben sie Aussicht auf eine Arbeitserlaubnis. Oder wenn sie als Saisonarbeiter für eine beschränkte Zeit in die Bundesrepublik kommen wollen. Noch vor Ausbruch der Wirtschaftskrise, im vergangenen Jahr, hat der Deutsche Bundestag beschlossen, dass diese Übergangsregelungen für die neuen EU-Staaten in Mittelosteuropa zum dritten Mal verlängert werden sollen. Nun gelten sie bis 2011, danach muss, so verlangt es die EU, auch Deutschland seinen Arbeitsmarkt endlich öffnen – wovor man sich fürchtet.
Im Bundestag begründete der CDU-Abgeordnete Michael Hennrich, warum die Regierungsmehrheit aus seiner Partei und der SPD für eine weitere «Steuerung der Arbeitsmigration», also die kontrollierte Einwanderung, eintrat. Er verwies auf England: «In der Tat waren am Anfang die Erfahrungen positiv. Aber wenn Sie in den letzten Wochen und Monaten die Medien verfolgt haben, dann wissen Sie, dass es zu einer Veränderung der Sichtweise in Grossbritannien gekommen ist. [. . .] Selbst offizielle Stellen in Grossbritannien räumen mittlerweile ein, dass sie mit der Migration überfordert sind. Ich frage Sie, warum fast alle EU-Staaten die Arbeitnehmerfreizügigkeit für Rumänien und Bulgarien beschränken. Schweden ist das einzige Land, das für Menschen aus Rumänien und Bulgarien die volle Arbeitnehmerfreizügigkeit garantiert.»
Spanien hat seine Grenzen inzwischen auch geöffnet, allein in einem Jahr, 2007, ist die Zahl der Rumänen hier um rund 200 000 auf über 700 000 gestiegen – während das kühle Schweden kaum Zuzug aus Rumänien zu verzeichnen hatte. Hennrich ist überzeugt, dass Deutschland exponiert ist: «Unsere Grenzen mit Polen und Tschechien sind Hunderte von Kilometern lang», sagt er im Gespräch. «Das Lohngefälle zwischen Deutschland und Polen ist erheblich, selbst in Ostdeutschland, wo die Arbeitslosigkeit hoch ist.» Zuerst müssten sich die Lohnunterschiede nivellieren. Dennoch glaubt der Christdemokrat aus Baden-Württemberg, dass Deutschland 2011 seinen Arbeitsmarkt öffnen kann. Woher er diesen Optimismus nehme? Er vermag es nicht zu erklären. In Deutschland ist im Januar 2009 die Arbeitslosigkeit wieder gestiegen. Es ist schwer vorstellbar, dass das Land den von der EU gesetzten Termin einhält.
Freizügigkeit je nachdem
In der EU gilt die Personenfreizügigkeit zurzeit je nachdem. Nicht in der alten EU-15 wohl, dort funktioniert sie; doch in der grossen erweiterten EU herrscht die Unübersichtlichkeit. Aus Angst vor dem Bürger, den man nicht befragt, retten sich manche Regierungen ins Vorläufige. Besonders die grossen Länder tun sich schwer, während die meisten kleinen sich geöffnet haben. Einige Länder sperren Einwanderer aus den neuen EU-Staaten aus, andere lassen sie zu, Dritte führen neue Regelungen ein. Während Dänemark im Mai 2009 Rumänen und Bulgaren zulassen will, hat Holland vor kurzem seinen Termin wieder verschoben. Frankreich spielt ebenfalls auf Zeit. Spanien ächzt unter den Rumänen. Österreich folgt Deutschland. Schweden und Finnland sind längst offen. Übergangsfristen sind in der EU alles. Mit Provisorien, an die sich die Bürger gewöhnten, weil sie angeblich vergassen, was früher galt, wurden schon grössere Integrationsschritte vollzogen.
Stimmte die Schweiz daher Nein, dürfte in Brüssel betretenes Schweigen ausbrechen. Wie will man den eigenen Bürgern erklären, dass sie nichts zu sagen haben, während die Insulaner in den Alpen das Projekt der europäischen Einigung erneut verschmähen? Die unverhohlenen Drohungen aus Brüssel haben wohl mehr mit dieser Angst zu tun als mit der Befürchtung, dass die bilateralen Abkommen fallen. Daran glaubt hinter geschlossenen Türen niemand, weder in Brüssel – noch in Bern.
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