«Direkte Demokratie nicht gegen Menschenrechte ausspielen»

Herr Nay, wenn es nach Ihnen ginge, dürften wir am 1.Juni nicht über die Einbürgerungs­initiative abstimmen, weil die Vorlage gegen die Verfassung verstosse. In einem Büchlein, das die Gegner der Vorlage herausgegeben haben, drohen Sie mit einem Gang nach Strassburg, falls das Volk mit Ja stimmen würde.
Beides stimmt doch in keiner Weise. Weil die Initiative nicht für ungültig erklärt werden konnte, liegt es nun in der Verantwortung der Stimmberechtigten, einen Widerspruch innerhalb der Bundesverfassung sowie eine Verletzung der Menschenrechtskonvention zu verhindern. Darauf will ich aufmerksam machen. Es ist auch die Kernfrage der Abstimmung.

Bundesrat und Parlament vertraten die Ansicht, die Initiative verstosse nicht gegen zwingendes Völkerrecht, und haben sie deshalb zur Abstimmung zugelassen.
Das ist richtig. Es ändert aber nichts daran, dass die Initiative grundlegende Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit verletzen will, was nicht als Grund für die Ungültigkeit einer Initiative gilt. Die Initiative will, dass Einbürgerungsentscheide nicht begründet werden müssen und nicht angefochten werden können. Das widerspricht einem wichtigen Grundsatz in erster Linie unserer Bundesverfassung. «Jede Person» (Art. 29 BV) hat ein Anrecht darauf, dass Verfügungen gegen sie von einem Richter überprüft werden können. Der Bundesrat sagt: Im Fall einer Annahme der Vorlage werde man eine Lösung für die Umsetzung suchen müssen, weil auch die EMRK und die Konvention zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung ein Beschwerderecht verlangen.

In Ihren Kreisen wird bereits postuliert, dass internationales Recht prinzipiell über nationalem Recht stehe, auch wenn es nicht bindend ist. Die Tendenz ist völlig klar: Die direkte Demokratie soll ausgehebelt werden.
Erstens: Ich spreche für mich und gehöre keinen «Kreisen» an. Zweitens: Auch internationales Recht, das wir demokratisch übernommen haben, ist nach unserer Verfassung bindend. Wenn es um die Menschenrechte geht, geht das Völkerrecht grundsätzlich dem Landesrecht vor. Was wären solche Konventio­nen wert, wenn sie jedes Land in seinen Gesetzen verletzen könnte? Man sollte die direkte Demokratie nicht gegen Menschenrechte und Grundrechte ausspielen, dafür ist sie nicht da. Die Grundrechte gelten für alle, nicht nur für Schweizer, auch in der direkten Demokratie kann man die Verfassung nicht von Fall zu Fall anwenden, so wie es gerade gefällt.

Bis zum 9.Juli 2003 wurde die Einbürgerung in der Schweiz als politischer Entscheid gehandhabt, der keiner Begründung bedurfte. Dann verfügte das Bundesgericht, ohne gesetzliche Grundlage, die Einbürgerung sei ein Verwaltungsakt, der vor Gericht angefochten werden könne. Das Bundesgericht schuf also das neue Gesetz selber, auf das Sie sich nun berufen.
Auch das trifft keineswegs zu. Ich kenne den Entscheid sehr gut, ich war daran beteiligt. Es stimmt, dass die Einbürgerung bis dahin als politischer Akt betrachtet und gehandhabt wurde, doch gab es dazu weder eine (bundes)gesetzliche Vorschrift noch ­eine Gerichtspraxis. Es gab keine Probleme und so auch keine Rekurse und keine Gerichtsentscheide zu dieser spezifischen Frage. Aufgrund der Bundesverfassung, die das Bundesgericht gegen kantonale und kommunale Gesetze (hier betreffend das Einbürgerungsverfahren) durchzusetzen hat, musste es zum Schluss kommen, dass die alte Ansicht – jedenfalls in ihrer extremen Form – nicht mehr haltbar war. Es hatte also ganz klar eine «gesetzliche Grundlage» für seinen Entscheid, nämlich in der Bundesverfassung als höchstem Gesetz.

1999, bei der Revision der Bundesverfassung, wurde ein Versuch, die Einbürgerung als Verwaltungsakt zu definieren, abgeschmettert. Unmittelbar vor dem Bundesgerichtsentscheid scheiterte Ihre Parteikollegin, die damalige Justizministerin Ruth Metzler, mit einem Vorstoss in diese Richtung im Parlament. Das Bundesgericht setzte sich also klar über den Willen des Gesetzgebers hinweg.
Es gab auch damit kein Bundesgesetz, das die Beurteilung einer Einbürgerung auch als Verwaltungsakt ausgeschlossen hätte. Die Sache wurde virulent, als die Gemeinde Emmen die Einbürgerung an der Urne eingeführt hatte und in der Stadt Zürich eine Initiative ebendies verlangte. In Emmen sah man erstmals die Konsequenzen: Die Anträge von Italienern wurden alle angenommen, jene von Antragstellern aus dem Balkan ausnahmslos abgelehnt. So geht das einfach nicht. Solche pauschalen Entscheide sind diskriminierend, eines Rechtsstaates unwürdig. Jeder Antragsteller hat ein Anrecht auf individuelle Beurteilung und Begründung. Die Grund- und Menschenrechte sind mit der Verfassungsrevision von 1999 und der EMRK ausgebaut worden, dem hatten wir Rechnung zu tragen.

Alle zeigten damals mit den Fingern auf Emmen. Aber niemand fragte, warum Emmen so entschieden hat. Vielleicht sind die Emmener nicht einfach dumme Rassisten, vielleicht haben sie ja ein echtes Problem mit den Zuwanderern aus dem Balkan. Deshalb wollte die ­Gemeinde auch, dass die Einbürgerung ein politischer Entscheid bleibt.
Das Bundesgericht wollte gerade besonders wissen, warum Emmen so entschieden hat. Man sagte den Emmenern nicht: «Ihr müsst sie alle einbürgern.» Sondern: «Wenn ihr jemanden nicht einbürgern wollt, dann müsst ihr dieser Person sagen, warum sie die Voraussetzungen insbesondere der Integration nicht erfüllt.» Man kann nicht pauschal behaupten, alle Leute aus dem Balkan seien nicht integriert. Das war eben diskriminierend, und deshalb auch der Aufschrei in der ganzen Bevölkerung. Selbst die SVP Emmen möchte die alte Regelung gar nicht zurückhaben.

Die Ausländerpolitik, ja die Nation an sich beruht immer auf Diskriminierung. Ein Euro­päer bekommt problemlos eine reguläre Aufenthaltsgenehmigung in der Schweiz, ein Türke oder Nigerianer hat keine Chance. Das ist diskriminierend, aber wohl unumgänglich.
Das ist eine falsche Auffassung von Diskriminierung. Nicht jede Ungleichbehandlung ist diskriminierend, nur eine solche allein aufgrund unter anderem der Rasse, der Herkunft, der Religion. Um bei den Einbürgerungen zu bleiben: Einem Europäer fällt es tendenziell leichter, sich zu integrieren, als einem Türken oder ­Nigerianer. Wenn Letztere es deswegen allgemein schwerer haben werden, die Einbürgerungsvoraussetzungen zu erfüllen, so kann man damit nicht schon von Diskriminierung sprechen.

Es gibt auch andere politische Entscheidungen, die Individuen betreffen. Zum Beispiel Wahlen von Lehrern oder Pfarrern. Auch hier kann es im Einzelfall diskriminierende Entscheide geben, die nicht angefochten werden können, weil es politische Entscheide sind.
Auch bei solchen Entscheiden gibt es entgegen Ihrer Meinung Beschwerdemöglichkeiten. Widersprechen diese Verfahren der Bundesverfassung, werden und wurden sie schon immer durch das Bundesgericht aufgehoben, und dies, auch wenn sie in einer Volksabstimmung gefällt wurden! Diese Verfassungsgerichtsbarkeit ist wichtiger Bestandteil unseres Rechtsstaates seit 1874. Wenn niemand bei einer politischen Wahl dagegen Beschwerde erheben kann, dass er oder sie keine Mehrheit erhalten hat, so kann das in keiner Art und Weise mit einer Nichteinbürgerung verglichen werden. Wer zu Einbürgerungen Volksentscheide will, muss zulassen, dass die Entscheide einer richterlichen Kontrolle unterstehen.

So eindeutig, wie Sie das darstellen, ist die Sache nicht. Es gibt angesehene Juristen wie Professor Hansjörg Seiler, die den Bundesgerichtsentscheid harsch kritisieren ...
...das ist eine abweichende Einzelmeinung, wie es sie auch anderswo gibt ...

...genau hier manifestiert sich doch eine zutiefst undemokratische Haltung: Wer nicht der gleichen Meinung ist, gilt als nicht ernstzunehmender Aussenseiter oder gar als Outlaw, der sich nicht an die Verfassung hält. Immerhin ist Herr Seiler mittlerweile Bundesrichter.
So qualifizieren Sie Herrn Seiler, nicht ich. Ich sage nur: In der Einbürgerungsfrage weicht er mit seiner Meinung klar von der grossen Mehrheit der Rechtslehrer ab. Diese gibt dem Bundesgericht recht, weshalb es, wenn schon, durchaus demokratisch ist, dieser zu folgen.

Wer wählt denn diese Gelehrten, wer definiert, was die herrschende Lehrmeinung ist? Hier sehen wir doch, wie willkürlich es ist, wenn Bundesrichter ihre eigenen Gesetze schreiben.
Was die vorherrschende Lehrmeinung ist, bestimmt sich wie gesagt nach der Auffassung der Mehrheit in der Rechtslehre, und zwar nur, wenn eine klar überwiegende Mehrheit vorliegt. Wenn der Gesetzgeber eine gesetzliche Lücke offengelassen hat – und das war bei der Einbürgerung klar der Fall –, dann muss das Bundesgericht eine Lösung finden und den Rechtsuchenden eine Antwort geben. Der Gesetzgeber hat inzwischen reagiert und die Bürgerrechtsgesetze angepasst. Jetzt will aber die Initiative diese autonomen kantonalen Volksentscheide in ganz unföderalistischer Weise durch eine zentralistische Bundesregelung ersetzen.

Werden die Gerichte bei einer Annahme der ­Initiative den Volkswillen respektieren?
Das tun sie auf jeden Fall, wenn sie die vom Volk angenommene Bundesverfassung anwenden. Wenn die Initiative eine Mehrheit finden sollte, befindet sich der Gesetzgeber in einer ausweglosen Situation wie bei der Verwahrungsinitiative: Welcher Volkswille soll vorgehen? Jener, jeder Person gegen rechtswidrige Verfügungen ein Beschwerderecht einzuräumen – oder der Volkswille, der Menschen, deren Einbürgerungsgesuch ohne Begründung abgewiesen wurde, dieses Recht absprechen möchte? Das Problem ist nur gelöst, wenn das Volk der Verfassung und den Menschenrechten den Vorrang gibt und die Initiative ablehnt.

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