Verzweiflungsakt

An der Gemeindeversammlung vom 25. November 2002 bewarb sich Ibrahim Yildiz um die Einbürgerung. In der Türkei geboren, aber schon mit sieben Jahren nach Bürglen im Kanton Thurgau gekommen, sei er «mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen sowie der Sprache bestens vertraut», meinte der Gemeinderat, dem Yildiz’ ehemaliger Reallehrer vorsteht. Auch die zusätzliche Anforderung nach thurgauischem Recht, dass Einzubürgernde über eine «hinreichende Existenzgrundlage» verfügen müssen, war für die Behörde «ohne Zweifel erfüllt». Dies, obwohl Yildiz Ibrahim, gelernter Metallbauschlosser, in seinem selbst verfassten Bericht über sich schrieb: «Durch die krankheitsbedingte berufliche Aufgabe besuchte er ein von der IV begleitetes Praktikum. Seit Mai 2001 wird er in der beruflichen Fachschule St. Gallen zum Informatiker ausgebildet.» Die Gemeindeversammlung aber lehnte das Gesuch ab – ohne darüber zu diskutieren, in geheimer Abstimmung mit 58 Nein gegen 47 Ja.

Dann kam der 9. Juli 2003: Das Bundesgericht in Lausanne fällte einen «revolutionären Entscheid», wie sich einer der beteiligten Richter ausdrückte. Das höchste Gericht im Land beurteilte einerseits die Initiative «Einbürgerungen vors Volk» der SVP Zürich als verfassungswidrig und anerkannte andererseits die Beschwerde von fünf Personen aus Südosteuropa, denen die Stimmbürger in Emmen LU an der Urne die Einbürgerung verweigert hatten. Bei beiden Entscheiden argumentierte das Bundesgericht gleich: Einbürgerungen gälten als Verwaltungsakte, ihre Ablehnung erfordere deshalb eine Begründung. Bei Entscheiden an der Urne – wo jeder Kommentar einen Stimmzettel ungültig macht – lasse sich eine solche jedoch gerade nicht geben.

Ist die Einbürgerung ein Verwaltungsakt, wie die Fahrprüfung oder die Baubewilligung, bei dem die zuständige Behörde nur überprüft, ob der Antragsteller die gesetzlichen Anforderungen erfüllt? Oder ist sie ein Aufnahmeritual, wie die Einladung in einen Serviceklub, bei dem die bisherigen Mitglieder nach Gutdünken entscheiden, ob sich der Bewerber als würdig erweist? Darüber gehen die Meinungen auseinander, und diese Frage beschäftigt die Schweizer Bevölkerung seither wie kaum eine Debatte sonst. Manche wollen das letzte Wort behalten, denn sie trauen den eigenen Gemeindebehörden und den Rekursinstanzen nicht – und dem Bundesgericht schon gar nicht: Zeigen sich die Behörden nicht allzu nachsichtig, wenn sie die Gesuche prüfen? Nehmen sie einfach hin, dass der Integrationswille gelegentlich fehlt? Stellen sie abstrakte juristische Erwägungen über den konkreten demokratischen Entscheid? Oder der schlimmste Verdacht: Verschleudern sie, um die Ausländerstatistik zu beschönigen, gar bewusst den Schweizer Pass? Bundesparlamentarier reichten wegen des Aufruhrs Vorstösse ein, Kantonsregierungen dachten über neue Regelungen nach, Gemeindeexekutiven schoben weitere Einbürgerungen angesichts der unklaren Rechtsgrundlagen vorläufig auf.

Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung

Eine wichtige Frage liess das Bundesgericht offen, als es schon zwei Wochen nach der mündlichen Beratung – eine Frist, die Insider als rekordverdächtig bezeichnen – die schriftliche Begründung für seinen «revolutionären Entscheid» nachreichte: «Ob Einbürgerungsentscheide der Stimmbürger an einer Gemeinde- oder Bürgerversammlung der verfassungsrechtlichen Begründungspflicht genügen können, braucht im vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden.» Doch Ibrahim Yildiz aus Bürglen TG zwingt das Bundesgericht jetzt zu einem Entscheid.

Denn der sozialdemokratische Thurgauer Justiz- und Polizeidirektor Claudius Graf-Schelling hatte den Spruch der höchsten Richter zwei Wochen früher vorweggenommen. Als sein Departement den Rekurs von Ibrahim Yildiz zu behandeln hatte, stellte es fest, dass die Gemeindeversammlung bei einer Einbürgerung nicht ein politisches Recht ausübe, sondern eine Verwaltungsfunktion wahrnehme. Und wie jedes staatliche Handeln dürfe auch dieser Akt nicht gegen das Willkürverbot verstossen, sondern müsse den Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung befolgen. Da der Bewerber alle Anforderungen erfüllt habe, sei das Verweigern der Einbürgerung «eine sachlich nicht haltbare und daher willkürliche Massnahme». Das Departement hob deshalb den negativen Entscheid der Gemeinde auf und bürgerte den Bewerber kurzerhand selber ein.

Für das forsche Eingreifen des Justizdepartementes gab es allerdings auch keine Rechtsgrundlage – wie das kantonale Verwaltungsgericht wenig später erkannte und zwei Tage vor der Wiederwahl des Regierungsrats im vergangenen Februar öffentlich verbreitete. Das Thurgauer Gericht kehrte darum den Einbürgerungsentscheid der Regierung wieder um, wies die Angelegenheit an die Gemeinde zurück und schlug ihr auch gleich ein Verfahren vor, wie sie der Forderung des Bundesgerichts nach einer Begründung nachkommen könne. An der Gemeindeversammlung müsse jemand öffentlich erklären, weshalb er gegen den Antrag auf Einbürgerung stimme: «Wird das Einbürgerungsgesuch durch die Gemeindeversammlung abgelehnt, so kann davon ausgegangen werden, dass die Begründung für die Ablehnung diejenige ist, die im Antrag auf Ablehnung des Einbürgerungsentscheides vorgebracht wurde.»

Diese Lösung ist aber umstritten. Christian Schroff, der Anwalt von Ibrahim Yildiz, etwa befürchtet, dass dies zu einem «Volkstribunal» führt, das die Menschenwürde verletzt. «Ein Ablehnungsgrund müsste sich an der Person des Gesuchstellers orientieren, was nicht öffentlich verhandelbar ist» – denn der Kandidat könne sich nicht gegen persönliche Angriffe verteidigen, da er ja an der Gemeindeversammlung nicht teilnehmen darf. Ausserdem verlange das kantonale Gesetz die geheime Stimmabgabe: «Es ist ein Widerspruch, von einem Gremium begründete Entscheide zu verlangen, wenn dessen Mitglieder zu einer Begründung nicht angehalten werden dürfen.»

Keine Einbürgerungen mehr

Aufgrund dieser Überlegungen erwarten viele Kritiker der heutigen Einbürgerungspraxis vom Bundesgericht, dass es Einbürgerungen an Gemeindeversammlungen in einem nächsten Grundsatzentscheid einfach verbietet. Eine Aussicht, die viele Bürger verbittert: «Die Volksseele kocht», sagt Gemeindeammann Armin Eugster in Bürglen. Frühestens in einem halben Jahr ist mit einem Spruch aus Lausanne zu rechnen – und mindestens bis dann herrschen nicht nur im Thurgau, sondern landesweit in der Einbürgerungsfrage Misstrauen, Aufruhr und Verwirrung.

Die Vorgabe des Bundesgerichts bewog einige Gemeinden, vorläufig gar keine Einbürgerungen mehr vorzunehmen. So setzte Emmen, vom Urteil aus Lausanne direkt betroffen, vorerst eine Arbeitsgruppe ein: Sie soll statt der nicht mehr erlaubten Urnenabstimmung ein neues Verfahren finden und so gemäss Gemeindepräsident Peter Schnellmann «Emmen wieder aus der Schusslinie nehmen». Bürglen behandelt keine Einbürgerungen mehr, bis sein hängiger Fall vom Bundesgericht geklärt ist.

Hinauf und hinab auf dem Instanzenweg ging es in Balsthal SO: Vor drei Jahren wies der Bürgerrat das Gesuch einer 56-jährigen Türkin ab, da er bei ihr die «genügenden Sprachkenntnisse» vermisste, die das kantonale Gesetz verlangt. Der Regierungsrat befand beim Rekurs dagegen, die sprachlichen Fähigkeiten reichten knapp aus, und bürgerte die Frau selber ein. Zu Unrecht, wie das Bundesgericht in einem Anfang Februar veröffentlichten Entscheid befand: Die Bürgergemeinden dürften bei der Prüfung der Sprachkenntnisse einen strengeren Massstab anlegen. «Wir haben nur vom Ermessensspielraum Gebrauch gemacht», meint Bürgergemeindepräsident Thomas Fluri, «den der Kanton den Gemeinden überträgt.»

Diesen Ermessensspielraum wollen die Kantone nun einschränken, damit der Volkswille zu einem juristisch akzeptablen Verwaltungsakt führt. So stellte der sozialdemokratische Zürcher Justizdirektor Markus Notter einen Leitfaden mit «Empfehlungen an die Gemeinden für ein rechtsstaatlich korrektes Vorgehen» vor. Demnach sollen die Gemeindepräsidenten nach einem ablehnenden Entscheid die Versammlung auf die Konsequenzen einer unbegründeten Verweigerung hinweisen und sie auffordern, Ablehnungsgründe vorzubringen. Wenn diese fehlen, kann der Bezirksrat als Rekursinstanz den Beschluss aufheben und beim zweiten Mal den Bewerber selber einbürgern. Denn es sei nicht zumutbar, meint der Justizdirektor, «Gesuchssteller in eine Endlosschlaufe zu schicken».

Ob Notters Vorschlag die Dinge wirklich verbessert, ist unklar. Diese raffinierte Lösung sei «ein Verzweiflungsakt, nicht realistisch und praktisch nicht durchführbar», sagt etwa Kurt Wick in Dürnten, das zum Ärger des Gemeindepräsidenten sieben Bewerber aus Ex-Jugoslawien ohne Diskussion an der Versammlung abgelehnt hat. Notters Regel soll daher bloss vorläufig gelten: Der Entwurf für eine neue Kantonsverfassung sieht vor, dass nur noch gewählte Behörden über die Einbürgerungen entscheiden können.

Landesweit einheitliche Kriterien?

Offensichtlich wollen viele Bürger weiterhin selber entscheiden. Unterstützung erhalten sie ausgerechnet von einem früheren Bundesrichter. Der freisinnige Aargauer Ständerat Thomas Pfisterer hält die Einbürgerung nicht allein für ein individuelles Recht, sondern erkennt auch einen kollektiven Aspekt. Im letzten Oktober reichte Pfisterer deshalb eine parlamentarische Initiative ein: Demnach sollen die Kantone weiterhin selbständig entscheiden können, ob sie Einbürgerungen durch Parlamente, in Gemeindeversammlungen oder auch an der Urne vornehmen lassen, und das Bundesgericht soll keine Entscheide auf eine ordentliche Einbürgerung fällen dürfen. Zurzeit beschäftigt sich die Staatspolitische Kommission des Ständerates mit dem Vorstoss.

Ist es aber staatspolitisch sinnvoll, das Verleihen des Schweizer Bürgerrechts den Gemeinden zu überlassen? «Vielfalt kann fragwürdig werden, in vielen Bereichen ist sie aber sinnvoll», meint Thomas Pfisterer. Und das Verleihen der Staatsbürgerschaft nach landesweit einheitlichen Kriterien betrachtet er als politisch chancenloses Postulat: «Dieses Thema würde sich nur für 1.-August-Reden eignen – das Leben findet aber vom 2. August bis am 31. Juli statt.»

«Gilt der Satz, dass in der direkten Demokratie das Volk der Souverän ist, nur noch für Schulbücher und in 1.-August-Reden?», fragt der ehemalige Lehrer Armin Eugster in Bürglen. Der Gemeindeammann will, dass die Bürger auch ein zweites Mal nach freiem Ermessen gegen die Einbürgerung von Ibrahim Yildiz stimmen können, ohne ihre wahren Motive offen legen zu müssen. «Ich habe im Dorf Diverses gehört – aber ich sage es nicht», sagt Eugster: Der Gemeinderat müsse das Gesuch unterstützen, da es die gesetzlichen Bedingungen erfülle; das Volk könne aber auch andere Gesichtspunkte einbeziehen. Dass Yildiz’ Anwalt in seiner Beschwerde behauptet, der Bewerber werde dadurch «wie in einem Schauprozess blossgestellt», mache die Leute «noch zusätzlich sauer».

Aber geht es überhaupt noch um Ibrahim Yildiz persönlich? In einem Porträt im Lokalblatt befürchtete er, «dass mich gewisse Leute als Schmarotzer ansehen, weil meine Umschulung durch die IV bezahlt wird». Sein Anwalt weist nach, dass Yildiz allein aufgrund der Statistik keine Chance hatte, da der Nein-Anteil bei den Einbürgerungen in den vergangenen Jahren stetig zunahm und bei Türken sowie bei Muslimen generell besonders hoch lag. Es gibt also Stimmbürger, die Einbürgerungen grundsätzlich ablehnen, vor allem jene von muslimischen Bewerbern. Für Armin Eugster geht das in Ordnung, das sei ihr gutes Recht – und nationale Politiker stimmen ihm zu. «Ein Recht auf Einbürgerung gibt es für mich nicht, das gibt es auf der ganzen Welt nirgends», sagt der Berner SVP-Nationalrat und Gemeindepräsident Rudolf Joder, der im Nationalrat einen ähnlichen Vorstoss wie Pfisterer eingereicht hat. «Diskriminierung läge nur vor, wenn beispielsweise Einbürgerungsgesuche aus dem Balkan grundsätzlich nicht behandelt würden.»

Schluss mit Doppelbürgern

Die Bürger sollen also an Gemeindeversammlungen ihr Unbehagen ausdrücken können: über die starke Zunahme der Muslime, vor allem aber über die allzu grosszügige Schweizer Einbürgerungspolitik. Denn Grund für die starke Zunahme der Gesuche ist für Armin Eugster die 1992 durchgesetzte Regelung, dass Eingebürgerte ihre frühere Staatsangehörigkeit nicht aufgeben müssen. Laut Eugster streben viele den Schweizer Pass ohne echten Integrationswillen an – was sie übrigens im Gespräch offen zugäben: Sie wollen gar nicht die gleichen Rechte und Pflichten wie die Schweizer Bürger bekommen, sondern nur Erleichterungen beim Reisen geniessen. Deshalb regt Armin Eugster als CVP-Kantonsrat eine Standesinitiative des Kantons Thurgau an, dass die Einbürgerung wieder zum Verzicht auf die frühere Staatsangehörigkeit führt. So würden keine Bewerber mehr Gesuche stellen, die sich gar nicht zur Schweiz bekennen: Es gäbe weniger ablehnende Entscheide – und deshalb auch keinen Grund mehr, den Volkswillen per Rechtsstaat auszuhebeln.

Genau dies scheint Schroff, der Anwalt von Ibrahim Yildiz, aber zu wollen. Man könne einem Gesuchsteller doch nicht zumuten, sagt Schroff, dass er die Einbürgerung vor einem Volkstribunal erkaufen muss: «Als rechtsstaatlich vertretbare Alternative zum Volksentscheid kommt nur die endgültige Beurteilung durch eine Behörde in Frage, die an ein Amtsgeheimnis gebunden ist.» Er wolle aber keinesfalls die Kriterien für die Einbürgerung aufweichen, etwa betreffend Lesefähigkeiten oder Sprachkenntnisse, betont der Anwalt: «Ein anderer türkischer Klient ist ohne mein Zutun eingebürgert worden, aber er nimmt, wenn er zu mir kommt, einen Dolmetscher mit.»